24 marca 2010r.

Projekt zmian w systemie emerytalnym narusza konstytucję

Opinia prawników wskazująca na niekonstytucyjność rozwiązań

proponowanych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej

Jeśli założenia  zmian w systemie emerytalnym, przedstawione przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej zostaną zrealizowane w postaci ustawy, w oczywisty sposób naruszą prawa zagwarantowane przez Konstytucję RP – wynika z obszernej analizy prawnej, sporządzonej na prośbę Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych przez Kancelarię Prawną Domański Zakrzewski Palinka. Projektowane zmiany zagrażają m.in. prawu do dziedziczenia, prawu do zabezpieczenia społecznego i zasadzie zaufania obywateli do państwa. Prawnicy potwierdzają to, co wcześniej mówili eksperci i ekonomiści: mamy do czynienia ze szkodliwymi i niezgodnymi z prawem pomysłami, na których nie zyskają przyszli emeryci.

Odwrót od rozsądnego kompromisu

Przedstawione przez minister Jolantę Fedak w styczniu br. założenia zmian w ustawie o emeryturach kapitałowych oraz innych ustawach należy ocenić jako podważenie fundamentów systemu, który został wprowadzony przed dwunastoma laty. Jest to odwrót od kompromisu zawartego przy projektowaniu reformy systemu emerytalnego w 1999 r., polegającego na ustaleniu  odpowiedniej relacji między elementem repartycyjnym a kapitałowym. Odwrót ten nastąpi w wyniku istotnego wzmocnienia elementu repartycyjnego oraz osłabienia elementu kapitałowego.

Projektowane zmiany w istotny sposób naruszają zasady, na których opiera się reforma z 1999 r.:

- zasadę trwałego oddzielenia środków należących do sektora finansów publicznych od środków zarządzanych przez PTE;

- zasadę obowiązkowej przynależności osób urodzonych po dniu 31 grudnia 1968 r. do II filaru, która wynika z założenia powszechności systemu emerytalnego;

- zasadę, w myśl której oświadczenie woli o przystąpieniu do otwartego funduszu osób, które urodziły się po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r., jest nieodwołalne.

W swoich wypowiedziach specjaliści od systemów emerytalnych i rynków kapitałowych podkreślali negatywne skutki, jakie niosłoby ze sobą wprowadzenie tych pomysłów w życie. Wyrażano również wątpliwości co do tego, czy proponowane regulacje będą zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dziś można z całą stanowczością stwierdzić, że wątpliwości te były uzasadnione. Z opinii prawnej, sporządzonej dla Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych przez kancelarię Domański Zakrzewski Palinka, wynika, że cała koncepcja przedstawiona przez szefową resortu pracy stoi w jaskrawej sprzeczności z ustawą zasadniczą.

Emeryci załatają finanse publiczne

Przypomnijmy najważniejsze elementy założeń, ogłoszonych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej:

- możliwość jednorazowej wypłaty środków zgromadzonych na koncie w OFE – w sytuacji, gdy uzyskiwana przez członków OFE emerytura z I filaru będzie przekraczała dwukrotność kwoty najniższej emerytury. Jeżeli natomiast emerytura z I filaru nie przekroczy dwukrotności najniższej emerytury, to środki zgromadzone w ramach II filaru zasilą jako jednorazowa składka konto ubezpieczonego w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS), co automatycznie spowoduje zwiększenie świadczenia uzyskiwanego w ramach I filaru;

- obniżenie poziomu składki przekazywanej do OFE z 7,3% do 3% podstawy wymiaru na ubezpieczenie emerytalne;

- możliwość rozwiązania umowy z OFE – przewidziano możliwość rozwiązania przez ubezpieczonego, który ukończył 55 lat (w przypadku kobiet) lub 60 lat (w przypadku mężczyzn), umowy z OFE i przeniesienie całości zgromadzonych tam środków do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ewentualnie przekazania do tego funduszu jedynie części środków zgromadzonych w ramach II filaru, bez konieczności rozwiązywania umowy z OFE;

- usunięcie z obrotu prawnego dożywotnich emerytur kapitałowych – wdrożenie systemu polegającego na jednorazowej wypłacie całości środków z OFE wymaga usunięcia z systemu prawnego odniesień do terminu „dożywotnia emerytura kapitałowa”; w związku z tym przewidziano nowelizację pięciu ustaw. 

Nie sposób nie odnieść wrażenia, że myślą przewodnią projektu – niezależnie od deklaracji Ministerstwa Pracy – jest zmniejszenie państwowego długu publicznego oraz deficytu sektora finansów publicznych. Świadczy o tym chociażby następujący fragment Projektu założeń: „Obecna wysokość składek przekazywanych do OFE zwiększa deficyt sektora finansów publicznych i powoduje wzrost kosztów obsługi długu publicznego. Obciążenie przyszłych pokoleń z tego tytułu jest większe niż w przypadku finansowania systemu repartycyjnego”. Oczywisty związek z zamiarem redukcji państwowego długu publicznego wykazuje przede wszystkim propozycja obniżenia poziomu części składki przekazywanej do OFE.

Długa lista naruszonych praw konstytucyjnych

Chociaż sama problematyka zabezpieczenia społecznego nie jest przedmiotem wyczerpującej regulacji konstytucyjnej, to konstytucyjnym ograniczeniem dla prawodawcy, który dokonuje zmian w systemie emerytalnym, jest zakaz naruszania „istoty” praw socjalnych, w tym emerytalnych, przez którą należy rozumieć możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych jednostki. W przypadku, gdy ingerencja regulacyjna dotyczy podmiotów funkcjonujących w istniejącym systemie emerytalnym, swoboda regulacyjna prawodawcy ograniczona jest również przez konstytucyjne standardy prawidłowego tworzenia prawa, wynikające z koncepcji państwa prawnego. Chodzi tu m.in. o zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, nakaz ochrony praw słusznie nabytych oraz interesów w toku, zasadę pacta sunt servanda, wreszcie nakaz stosowania przepisów przejściowych oraz odpowiedniej vacatio legis.

Prawnicy kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, którzy poddali analizie dokument Ministerstwa Pracy, stwierdzili jednoznacznie: „Analiza Projektu założeń prowadzi do wniosku, że akt normatywny, który powstałby w związku z ich realizacją, naruszałby Konstytucję RP”.

Oto stwierdzone naruszenia praw zagwarantowanych w ustawie zasadniczej:

- prawo do dziedziczenia (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) – zmniejszenie do 3% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne odprowadzanej do OFE budzi zastrzeżenia pod względem ich zgodności z prawem do dziedziczenia, które jest immanentnie związane z własnością prywatną. Środków wchodzących w skład funduszu emerytalnego prowadzonego przez ZUS nie będzie można dziedziczyć – inaczej, niż jest w przypadku aktywów w OFE, którymi ubezpieczony może zadysponować na wypadek śmierci;

- prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji RP) – treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest obowiązek państwa zagwarantowania obywatelowi świadczeń po osiągnięci wieku emerytalnego. Cechą podstawową systemu emerytalnego jest to, że zapewnia świadczenia okresowe, które powinny zabezpieczać jednostkę na wypadek starości (i wobec tego również ryzyka niezdolności do pracy). Na tej podstawie stwierdzić można, że oddanie kapitału zgromadzonego w ramach II filaru do swobodnej dyspozycji ubezpieczonych, co w określonych warunkach umożliwia jednorazową wypłatę tego kapitału i przeznaczenie na cel niezwiązany z zabezpieczeniem społecznym, prowadzi do naruszenia istoty prawa przewidzianego w art. 67 Konstytucji RP;

-  zasada proporcjonalności, określająca, w jakim stopniu organy władzy publicznej mogą ingerować w konstytucyjne prawa i wolności, w tym w prawo własności i prawo dziedziczenia. Wiążą się z nią trzy inne zasady: przydatności (wybór takich środków stanowiących ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, które w świetle posiadanej wiedzy pozwalają skutecznie zrealizować założone cele), konieczności (nakaz preferowania środków najmniej uciążliwych dla adresatów aktów prawnych) oraz proporcjonalności sensu stricto (zastosowane środki ograniczające prawa i wolności powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji (relacji) do celu wprowadzenia tych ograniczeń);

▫          Bez wątpienia naruszona zostałaby zasada przydatności – ograniczenie prawa do dziedziczenia środków gromadzonych w OFE nie służy bowiem realizacji deklarowanego celu w postaci zwiększenia bezpieczeństwa środków gromadzonych na przyszłe emerytury. Co najwyżej może ono posłużyć realizacji ukrytego, acz rzeczywistego celu zmian, jakim jest krótkookresowa poprawa księgowego obrazu polskich finansów publicznych;

▫          Naruszeniem zasady konieczności jest założenie, że bezpieczeństwo środków przeznaczonych na przyszłe świadczenia można zapewnić jedynie przez zmniejszenie udziału elementu kapitałowego systemu emerytalnego. Rzeczywiste zwiększenie bezpieczeństwa kapitałowego składnika tego systemu można osiągnąć przez powołanie bezpiecznych subfunduszy w ramach OFE  (tzw. funduszy B). Takie rozwiązanie jest znacznie lepsze od przyjętego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej;

- zasada zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) – prawodawca, wycofując się z przyjętych w 1999 r. założeń reformy emerytalnej w sposób nagły i dyskrecjonalny łamie obowiązującą w tym zakresie umowę społeczną. Decyzja ustawodawcy oparta jest na wadliwie przeprowadzonej ocenie faktycznych skutków tej regulacji, a rzeczywistą przesłanką działania prawodawcy zdaje się nie być dobro i interes uczestników systemu emerytalnego, lecz krótkookresowy interes ekonomiczny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nakładając obowiązek jednorazowej wypłaty środków zgromadzonych w funduszach, prawodawca nie liczy się z zasadami gospodarki finansowej tych podmiotów, ani – przede wszystkim – z interesem finansowym ubezpieczonych. Realizacja tego obowiązku pociągnie za sobą konieczność istotnej zmiany portfela inwestycyjnego OFE i zwiększenia stopnia płynności zarządzanych funduszy. Planuje się zatem wprowadzenie zmian normatywnych, których forma i sposób wprowadzenia prowadzą do obniżenia wartości rynkowej środków zgromadzonych przez ubezpieczonych w ramach II filaru. Działanie takie jest wysoce wątpliwe z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa. Naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa jest dla ubezpieczonych oraz przedsiębiorców działających na rynku OFE tym bardziej dotkliwe, że prawodawca nie przewiduje należytych przepisów przejściowych, a poprzestaje jedynie na 3-miesięcznym okresie vacatio legis, który z racji wagi społecznej zapowiadanych zmian trudno uznać za odpowiedni;

- zasada odpowiedniej vacatio legis i nakaz stosowania przepisów przejściowych – naruszenie tej zasady zasygnalizowano już w poprzednim akapicie. Biorąc pod uwagę stopień ingerencji w istniejące stosunki społeczne, szczególną wrażliwość społeczną regulowanej materii, przewidziany przez prawodawcę 3 miesięczny okres spoczywania ustawy w żaden sposób nie możne być uznany za odpowiadający wymaganiom Konstytucji RP. Tym bardziej, że prawodawca nie przewidział przepisów przejściowych, które w jakikolwiek sposób łagodziłyby negatywne skutki dotykające OFE/PTE, a wynikające z wprowadzenia obowiązku jednorazowych wypłat środków zgromadzonych w ramach II filaru.

Niepotrzebny chaos

Jeżeli koncepcje Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej przybiorą kształt ustawowej regulacji prawnej, jest bardzo prawdopodobne, że przepisy te zostaną uchylone przez Trybunał Konstytucyjny. Wprowadzi to z pewnością chaos i przełoży się negatywnie na wszelkie, także racjonalne i niezbędne, zmiany systemu emerytalnego. Nie ulega wątpliwości, że takie zmiany są konieczne. Nie mogą one polegać jednak na wprowadzaniu rozwiązań niekorzystnych dla uczestników systemu, podważających zaufanie obywateli do państwa.

2007 IGTE